法治是最好的营商环境

一流的营商环境对于我国构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略目标具有重要意义。在多元竞争和动态发展的市场经济条件下，营商环境是一个复杂系统，涉及多方面的市场问题、法律问题、国际问题，营造一流的营商环境也因此是一个长期的系统性工程。从构建新发展格局的战略高度，党的二十大报告对“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”作出了全面部署。习近平总书记在多个重要场合对营造一流营商环境作出了系统性论述，准确理解和贯彻落实这些重要论述尤其要重视以下几个方面的内容。

平等保护各类市场主体产权

2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上的重要讲话指出：“法治是最好的营商环境。要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。”这里不仅揭示了良好营商环境之根本，而且对多个关键环节的工作也提出了要求。作为一个系统性工程，营造一流营商环境需要方方面面的制度安排，如市场准入、公平竞争、产权保护、产业结构、市场监管、宏观调控、社会信用、国际贸易、国际投资、统一大市场，等等。但众多方面的制度安排最终都汇聚到同一个最根本的问题上，即“法治”，依法而治和良法善治的状态是良好营商环境之精髓。

法治之所以是最好的营商环境，是因为唯有法治才能维护商人群体最为看重的因素——交易安全。众所周知，任何商业投资都是面向未来的冒险，不确定性无处不在。在面向未来的决策中，行为预期是一切问题的关键所在。若一个国家的营商环境可为绝大多数理性的商人提供相对清晰、稳定的行为预期，则无疑属于良好的营商环境。商人的核心竞争力表现在能从众多不确定因素中对未来作出相对准确的预判，如此才可趋利避害，捕获更多交易机会。换言之，商人所追求的恰恰是在不确定中寻找确定性，即所谓的行为预期。面对动态竞争的市场和瞬息万变的交易机会，商人如何对其行为后果作出相对准确的预判？唯有确定的规则。历史的经验表明，在人类社会众多形式的社会规范中，唯有“法治”语境下的法律规范才能给社会公众提供最大程度上的确定性行为预期。因为“法治”具有稳定性和普适性的特征，立法者经过民主程序预先以书面形式确定下来的法律规则，正是商人对不确定的未来作出预判的基准，规则越清晰、越可信，商人的行为预期也将越准确、越稳定，商业交易也将越安全，市场也将越繁荣。正是在这个意义上，“法治是最好的营商环境”。

作为最好营商环境的“法治”，既包括形式上依法而治的状态，还包括实质上良法善治的价值。从法治运行的角度来看，良好营商环境还体现在通过“立法、执法、司法、守法等各个环节”的法治为商人提供稳定的行为预期。这不仅揭示了法治之精髓，而且从法治工作的角度对营造一流营商环境提出了具体的要求。“法治”的含义在党的十八大报告中被总结为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这四项内容。其中，“科学立法”奠定了良好营商环境的规则基础。任何社会活动都需要规则，但商业活动的特殊性在于其对规则的要求更高。商人在商业冒险中需要有确定的、稳定的、可信的、可预期的法律规则，如此才能面向未来作出商业判断。对于存在较长投资回报周期的商业领域而言更是如此。这对“科学立法”提出了极高的要求，即法律规则不仅要在内容上科学，而且在形式上也应清晰明确、不可朝令夕改。与此同时，规范商业活动的法律规则还应具有可信性和可预期性，这高度依赖法律实施机关在“执法、司法”环节始终如一地依法办事，平等保护各类市场主体的产权，如此才能让“纸面上的法”变得可置信、可预期。当所有人都信赖法律会始终如一地得到实施，则“全民守法”的局面将会自发形成。因此，党的十八大确立的“法治”的新十六字方针完整阐释了“最好的营商环境”。

以基础性经济制度保障“市场化”营商环境

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”这句话从制度建设的层面，将优化营商环境工作进一步分解为“产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用”四个方面，这构成了“最好的营商环境”的四大支柱，不仅确立了总体奋斗目标，而且对一流营商环境所需的基础性经济制度也作出了明确安排，从而使相关部门在工作落实中有章可循。

首先是“产权保护”。完善的产权保护制度是良好营商环境的基石。因为“无恒产，则无恒心”。产权制度本质上是一种稀缺资源的分配规则，它是人类社会在长期互动和争夺稀缺资源过程中，经过反复博弈而形成的社会规范，后被各国法律所确认，堪称人类文明进程中最为重要的发明创造之一，同时也是激励财富创造的原动力之一。甚至可以说，当今市场经济条件下一切高效率的法律制度都能与产权制度产生关联。我国宪法、民法典及相关法律法规对公、私产权的保护作出了系统性安排，这为一流营商环境的塑造奠定了基础。强调“产权保护”尤其要关注民营企业的产权保护，党的二十大报告明确要求“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”。

其次是“市场准入”。作为市场竞争的“入口”和市场资源配置的“起点”，市场准入制度具有两方面的潜在影响。一方面，宽松的市场准入标准会激发市场活力和多元主体竞争；另一方面，过低的门槛也会带来鱼龙混杂的局面，进而影响市场秩序、产业结构和高质量发展。在逻辑上，负面清单制度采用反面排除的规制思路，以明确列举的方式，将可能影响市场秩序、产业结构和高质量发展的情形排除在外。在法律适用过程中，只要不在负面清单之列者，均属于开放准入的领域，这有助于打造高水平、开放型的市场体制。

再次是“公平竞争”。竞争是市场经济的灵魂，在有效竞争的市场中，公平竞争不仅可确保优质、优价的产品或服务在自由竞争中脱颖而出，而且可以激励竞争者加大对创新的投资，推动产品或服务的升级换代，实现优胜劣汰的资源配置效果。这是评价一流营商环境的效果标准，也是我国通往新发展格局和高质量发展道路的市场化路径。在当下，“公平竞争”尤其要强调对于中小企业和民营企业的公平对待。2021年8月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议上指出，“要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发，促进形成公平竞争的市场环境，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间”。在当前经济形势下，有时还需要对中小企业和民营企业参与市场竞争提供更多政策支持和服务，以改善民营企业的营商环境。2021年8月17日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十次会议时指出：“中小企业主和个体工商户是创业致富的重要群体，要改善营商环境，减轻税费负担，提供更多市场化的金融服务，帮助他们稳定经营、持续增收。”

最后是“社会信用”。诚实守信是中华民族的传统美德，对于商业交易更是发挥着重要的规范作用，弘扬这一传统美德对于我国当下营造一流营商环境具有重要意义。党的二十大报告从基础性经济制度的高度来理解社会信用体系的建设，这蕴含着重要的指导意义。商事交易离不开规则，面对形形色色的市场主体和动态变化中的交易对象以及交易模式，事前拟定的规则难免有所遗漏；而且，对于复杂多样的违反规则的行为，行政与司法资源相对有限，有时难以矫正一切违反规则的行为。在公共执法未能覆盖之处，社会信用体系作为替代性机制，可对失信行为发挥查漏补缺的治理效果。相较于公共执法体系，社会信用体系的实施成本低廉，可通过市场主体“用脚投票”的方式自发得以实施，有助于缓解公共执法的负担。更重要的是，良好的社会信用体系还可以提升商事交易效率。社会学研究表明，信任是一切复杂社会关系的简化机制。例如，在两个彼此信任的商人之间，复杂的交易问题能够因为彼此信任而得到简化处理。从这个意义上看，高效运行的社会信用体系是良好营商环境不可或缺的一环。

以高水平对外开放打造“国际化”营商环境

改革开放以来，尤其是中国加入世界贸易组织以来的发展经验表明，在经济全球化的时代背景下，打造一流营商环境需要重视国内、国际两个市场的共同发展，破除地域之间的市场壁垒，进一步扩大市场范围，发挥国内、国际两个市场的协同效应，推动形成新发展格局。在落实过程中，关键在于如何打通国内和国际两个市场。2021年2月19日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十八次会议上指出：“要围绕实行高水平对外开放深化改革，深化商品、服务、资金、人才等要素流动型开放，稳步推进规则、规制、管理、标准等制度建设，完善市场准入和监管、产权保护、信用体系等方面的法律制度，加快营造市场化、法治化、国际化的营商环境，推动建设更高水平开放型经济新体制。”这里从两个角度对高水平对外开放和“国际化”营商环境的打造作出了总体部署。

首先是市场要素的国际流动。市场要素在国际上的自由流动是经济全球化的本质特征，这对当前形势下的国内、国际经济增长发挥着重要作用，也是中国打造“国际化”营商环境、形成新发展格局的重要举措。这里所谓的要素流动包括两种类型：一是商品或服务在国际上的自由流动，这是早期国际贸易自由化的主要形式；二是生产要素在国际上的自由流动，即“投资自由化”，主要表现为资金、人才等生产要素在国际上的自由流动。当今的经济全球化趋势正从“贸易自由化”向“投资自由化”的方向转型发展，也是我国打造“国际化”营商环境尤为重视的发展方向。回顾近年来的发展，“一带一路”倡议在打造“国际化”营商环境方面发挥了重要作用。这一重大倡议依靠中国与有关国家之间的双边和多边合作机制与区域合作平台，努力打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体和命运共同体，加快各类市场要素在更广泛的国际范围内自由流动。

其次是市场规则的优化完善。不管是在国际贸易还是国际投资领域，任何市场要素的跨国流动都需要完善的国内法和国际法规则的保驾护航，例如外资准入规则、商品或服务交易规则、工商登记规则、竞争规则、市场监管规则、产权保护规则以及各类技术性和非技术性标准体系，等等。基于交易安全的考虑，市场要素的跨国流动既需要清晰的规则为其提供交易框架，还需要稳定的法治作为彼此互信的制度保障，这也是我国打造“国际化”营商环境极为重视的制度建设工作。2021年1月25日，国家主席习近平在世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上强调：“中国将着力推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境，发挥超大市场优势和内需潜力，为各国合作提供更多机遇，为世界经济复苏和增长注入更多动力。”在市场规则的自由化和规范化建设过程中，尤其要重视外资准入规则和投资者权益保护规则的优化完善，这是建立国际互信的基础，也是打造“国际化”营商环境的重中之重。为加快国际投资的自由化进程，党的二十大报告明确要求：“合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”

结合近年来的实践探索情况来看，“自由贸易试验区”在投资自由化、贸易便利化、政府职能转变等方面作出了重要尝试，有些经验值得关注。例如，在市场准入方面，“自由贸易试验区”对外国投资者全面采用准入前国民待遇制度，给予外国投资者不低于本国投资者的待遇，并以负面清单的方式进行准入管理。负面清单之外的领域全面市场化，遵循内资、外资平等一致的准入规则，确保市场准入条件更加开放、透明，推动内资、外资之间的公平竞争和优胜劣汰。这是打通国内、国际两个市场的重要举措。在工商登记制度改革方面，随着外商投资法的颁布实施，外商投资的工商登记也更加便捷高效，负面清单之外的领域直接由市场监督管理部门统一进行登记备案，实现内外资之间的制度接轨。这些市场化、便捷化的制度安排有助于打通国内、国际两个市场，有效利用全球范围内的优势资源，使各类市场要素和稀缺资源在全球大市场范围内进行自由流动和优化配置。这样的高水平对外开放格局，一方面有助于推动中国经济的持续健康发展，另一方面也为世界经济复苏注入更多动力，有助于实现党的二十大报告所要求的“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。基于“自由贸易试验区”建设的重要意义，2021年11月11日，国家主席习近平在亚太经合组织工商领导人峰会上指出：“中国将打造高水平、制度型对外开放格局，持续优化营商环境，鼓励自由贸易试验区创新发展。”

以高质量发展目标优化“创新生态环境”

创新对于我国的经济社会发展、国家竞争力的提升和人类文明的进步均具有重要意义。就经济发展而言，经济学研究表明，因创新所获得的经济收益往往大于特定技术条件下的重复生产和贸易所获得的收益。正是因为考虑到创新对经济发展的重要贡献，中国共产党第十九届五中全会把“创新”与“改革”并列，视为我国经济社会发展的两大根本动力源泉，并总体描绘了我国在创新发展方面的远景目标，努力到2035年“进入创新型国家前列”。2021年4月，习近平总书记在广西考察时进一步指出：“要继续深化改革，坚持‘两个毫不动摇’，优化营商环境。要加大创新支持力度，优化创新生态环境，推动各类创新要素向企业集聚，激发创新活力，推动科技成果转化。”这里集中表达了对创新的鼓励和支持态度，致力于通过优化“创新生态环境”推动经济的高质量发展。从实践情况来看，市场经济领域常见的商业创新主要包括产品或服务创新、技术创新、资源配置方式创新、商业组织形式创新和创造新的市场领域等五种创新类型。

谈及创新，就不得不提数字经济，因为数字经济是当今世界最具创新活力的市场领域。国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》直接将数字经济的重要性提升至“继农业经济、工业经济之后的主要经济形态”，足见国家对数字经济的重视。中国在落实创新发展战略中，正在通过一系列产业政策和基础设施建设致力于打造数字经济强国。2021年7月16日，国家主席习近平在亚太经合组织领导人非正式会议上指出：“我们要全面平衡落实亚太经合组织互联网和数字经济路线图，加强数字基础设施建设，促进新技术传播和运用，努力构建开放、公平、非歧视的数字营商环境。”这里特别强调要优化“数字营商环境”。良好的制度环境对于推动数字经济发展尤为关键。正是在积极鼓励的制度环境中，中国数字经济产业发展迅速，目前在数据收集、应用的不少环节已跃居全球前列。为进一步优化“数字营商环境”，防范生产、生活数字化可能带来的“副产品”，我国正在推进数字经济的法治化工作，以电子商务法、数据安全法、个人信息保护法为代表的一系列法律法规的颁布，有助于推动数字经济的长远可持续发展。根据高质量发展的要求，在数字营商环境的“法治化”过程中，应重视鼓励创新与法律治理之间的良性互动，努力将创新过程与法律治理过程融为一体，走“创新友好型”的法治化道路。

首先应以“创新友好型”的治理体系引导高质量的创新。创新虽然是面向未知世界的探索，但这并不意味着创新完全无法预测和引导。就数字经济的技术创新和商业模式创新而言，它们固然复杂多变，但从既往经验来看，数字经济领域的商业创新既有自由竞争条件下的企业自发型创新，如网约车平台的商业模式创新；也有产业政策和治理机制引导下的创新，如智能网联车技术的创新。前者是企业在市场竞争环境下自发行动的结果；后者是企业在特定公共目标和治理机制引导下有组织引导的结果，是一种介于自治与规制之间的发展道路。考虑到任何商业创新都是一把“双刃剑”，尤其是数字经济领域的创新更是隐含着诸多潜在风险，如何趋利避害乃是我国数字经济高质量发展无法回避的重要问题。实践中应摒弃“先鼓励—后治理”传统思路，尝试走“创新引导型的发展道路”，以预先设定的参考标准和公共治理机制引导高质量的创新。常见的治理机制如数据产权保护、数字市场竞争、消费者权益保护与公共安全风险管控等，这些制度建设是优化“数字营商环境”的重要环节，有助于我国数字经济的长远可持续发展。

其次应以数字经济的创新成果来反哺法律治理体系。由于数字经济具有较强的技术性、信息化、黑箱化等特征，传统线下的法律治理体系和规制工具往往难以照搬适用于数字经济领域。例如，传统的“命令—控制”手段在数字经济领域往往因信息不对称和专业技术壁垒而陷入无法实施的困境，若强行发布禁令进行一刀切处理，这样的治理方式既有可能阻碍创新，也有可能被有意为之的技术手段所规避，进而引发更严重的系统性风险。因此，数字经济领域的治理体系和规制工具革新在所难免。革新的主要思路是，以数字经济的高质量发展为目标，在法律治理的关键环节引入专家判断和技术评估，借助专业理性和技术手段来防控数字经济创新的“副产品”。在技术手段的应用上，尤其要以数字经济创新的成果来反哺数字经济的治理难题。类似的思路在我国互联网产业发展早期已得到初步应用，例如“以网治网”的治理策略正是借助互联网技术来治理互联网自身的问题。展望未来，沿着“以治理引导创新，以创新反哺治理”的总体思路，我国数字经济有望在鼓励创新与法律治理的良性互动中走出一条高质量的发展道路。

优化营商环境既是一个系统性工程，也是一个持续性工程。只要经济活动的创新发展不停下脚步，优化营商环境的工作也必然要持续进行。这一方面是因为人类对事物的认识是一个辩证发展的过程，另一方面是因为营商环境的好坏根本上取决于市场经济的发展需要。经济基础的持续发展决定了作为上层建筑的营商环境也需要持续进行适应性调试，这是制度回应实践需要的迭代升级过程。就此而言，在今天看来良好的营商环境，到了明天也许便因为商业模式的更新换代而落后于经济发展的需要，进而亟待更新。例如，适应机动车产业发展的良好营商环境无疑落后于人工智能汽车时代的发展需要。诸如此类，既然商业创新和市场经济的发展永无止境，服务于市场经济发展的良好营商环境自然也需要以持续发展的眼光不断改善和优化。

（作者系南京大学法学院教授）